HowtheCapitals
“OffloadtheNon-CapitalFunctions”?
各国首都如何“疏解非首都功能”？
文／肖喜学XIAOXixue
肖喜学／《住区》专栏主持人，城市问题研究者
G20峰会已闭幕，这一在首都之外举行的国际盛会，正如人们所料地取得了成功，对于北京人来说，可以算是“疏解非首都功能”战略的牛刀小试，因为这次不是他们，而是千里之外的杭州人享受了七天假期和万人空巷。令人好奇的是，除了中国，其他国家是否存在“疏解非首都功能”的问题呢？
在实施中的《京津冀协同发展规划纲要》里面，北京的定位是“全国*治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，其中有意回避了“经济中心”的提法，甚至连天津也没有了以往规划中“北方经济中心”的定位。回避这一提法，是否就意味着真的没有经济中心或者没有经济功能了呢？事实上，“文化中心”一定也是文化作为产业的中心，“科技创新”也一定服务于经济发展而展开，“国际交往”也不仅是“外交”，而应包括“国际经济交往”，这些都与经济有关，或者说原本就是经济的一部分。所以，不管提不提“经济中心”，北京仍然具有强大的经济功能。
绝大多数城市是经济城市或包括经济功能的综合城市，即使有些城市最早是由于*治、*事防卫、宗教原因而形成聚集，但到今天绝大多数城市都具有强大经济功能。从欧洲城市形成早期的中世纪开始，就体现出城市的经济功能，富人和穷人都往城市迁移，前者是为了通过商业活动和金融操纵来增加财富，后者是因为在城市中无论多么卑微的等级都能看到生活的希望；只有依靠制造业、商业和服务业，城市才能存在。”（《中世纪城市》，诺尔曼?庞兹著，刘景华、孙继静译，商务印书馆，年）。
纯粹意义上的“首都”，可以理解为一个*治城市，但在世界范围内，首都仅仅是*治城市而没有强大经济功能的并非常态，反而大部分首都是该国经济意义上的中心城市。在代表全球GDP总量85%的20国集团成员中，除了欧盟和中国之外，首都同时为该国第一大城市和主要经济中心的有11个，即：伦敦、巴黎、莫斯科、柏林、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯、东京、首尔、新德里、利雅得、雅加达；罗马和安卡拉，是本国的第二大城市，也属于主要经济中心之一。当然，北京毫无疑问是中国最重要的经济中心之一（在一定程度上，甚至可以不用加“之一”），至少到今天为止仍然是。因此，在除了欧盟之外的19个国家中，有14个国家的首都为本国主要经济中心，占比超过七成。
而剩下不足三成的首都包括：华盛顿、渥太华、堪培拉、茨瓦内（原比勒陀利亚）、巴西利亚，它们主要履行首都的功能，既非本国最大城市，经济上在本国也不具备强大的影响力。例如，华盛顿哥伦比亚特区人口仅64.6万（），其大都市区在全美仅排第七；而渥太华人口87万，其大都市区在全加也仅排名第六。
分析这些城市成为首都的历史过程，我们可以发现华盛顿、渥太华、堪培拉和茨瓦内的定都具有相似的历史背景。以美国为例，美国联邦*府成立后，创始的十三个州对将首都设在南方还是北方激烈争吵，妥协的结果是放弃经济相对发达的纽约和费城，选定南、北方的天然分界线——波托马克河两岸作为首都地址，横跨马里兰州和弗吉尼亚州并辟为特区；而加拿大定都于渥太华，是英语区和法语区博弈的结果，渥太华正位于两个区域交界处的英语区一侧（安大略省），河对岸就是法语区（魁北克省），有意放弃了英语区的多伦多和法语区的蒙特利尔两个繁华都市，同时远离安大略湖区以防范来自美国的可能进攻。
在澳大利亚，联邦*府成立后，悉尼和墨尔本两大城市都希望成为首都而争执了十年，才决定在两个城市之间选定一块牧羊地建立新首都，即今天的堪培拉。而南非则更为奇葩，南非联邦由英国治下的四个省或自由邦组成，定都问题争执不下，最终按照三权分立原则，将行*首都、立法首都、司法首都分别定于三个省的省会，即比勒陀利亚、开普敦和布隆方丹，另一个省的省会——德班由于拥有天然良港经济地位高故不设首都；如今茨瓦内这个万人的行*首都的人口比起开普敦、德班和约翰内斯堡来都要少。而巴西利亚则是由于巴西为推动内地开发，放弃了沿海的萨尔瓦多和里约，将首都迁移到内陆，如今人口万，在全国排第四位，不及里约的一半。
由上可知，首都同时是一国的第一经济中心或主要经济中心，在全世界主要经济体中是一种常态，首都主要保留为*治功能服务而经济功能较弱的，仅仅是少数，而且大多出于*治考虑，有意避开了经济发达城市作为首都，再加上这些国家的联邦制分权*体，使得这些城市并未随着定都而大规模扩张，保持了首都功能的主导。也就是说，这些定都的案例都存在一个首都功能“离开大城市，迁至小城市”的过程，而没有一个是“留在大城市，然后把大城市做小”，即“疏解非首都功能”的过程。其内在逻辑在于，“首都功能”的实质就是*治功能，要让其他功能与*治功能互不干扰，成本最小化的方法就是将“首都功能”疏解出去，因为城市就是一张人与人、人与机构、机构与机构之间的巨型经济交易网络，在上层履行*治功能的人、机构之间的经济联系相对较为弱化，把这一部分网络分离出去，对整个网络来说，需要切断的联系更少，也意味着网络大部分连接仍然可以保留，而这些连接正是经济交易得以实现的基础。
首都一定是*治中心，但不一定是国际交往中心，否则很难解释要把G20峰会放在杭州开，也很难理解为什么国际交往最为频密的联合国总部要设在曼哈顿这个最商业化的地方；首都也不一定是科技创新中心，否则很难解释硅谷会位于美国西海岸而非华盛顿，而班加罗尔到新德里需要飞行两个半小时；甚至首都也不必要是文化中心，否则澳大利亚也不会选择一片牧羊地来建首都。所以说，首都的核心功能就是*治功能，其他功能均可归入“非首都功能”。如果把“非首都功能”都疏解掉，那么作为首都还能剩下些什么呢？对城市现存内部网络带来多少改变？对经济会产生多大影响？城市所积累的基础设施乃至财富会损失多少？
李佐*先生认为“疏解非首都功能是比疏解首都功能更艰巨的任务”，原因在于以下方面：首都功能相对好界定，非首都功能不太好界定；作为一个特大城市，非首都功能内容全面，大多是难以疏解的；疏解非首都功能涉及更多的权益主体，阻力较大；留下的首都功能部分也需要配套（李佐*微博，